唐芳林
2019年1月23日，習近平總書記主持中央深化改革委員會第六次會議，審議通過了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。作為一名研究者，我體會到這是一件將在自然保護領域產生深遠影響的歷史性事件，對于重構中國特色自然保護地管理體制具有十分重大的意義。
自然保護地是各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值，實施長期保護的陸域和海域。自然保護地是生態建設的核心載體、美麗中國的重要象征，是我國實施保護戰略的基礎，在維護國家生態安全中居于首要地位，其中國家公園在保護具有國家或全球意義的最珍貴自然生態系統方面居于主導地位。為全面落實習近平生態文明思想，推動形成人與自然和諧共生的自然保護新格局，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，按照黨和國家機構改革要求以及中央全面深化改革工作安排，貫徹落實黨中央、國務院決策部署，自然資源部、國家林草局、生態環境部牽頭起草了《指導意見》。
《指導意見》立足我國現實，對接國際做法，大膽改革創新，回答了為什么建立以國家公園為主體的自然保護地體系，建立一個什么樣的保護地體系，怎樣建立以國家公園為主體的保護地體系，以及怎么管好以國家公園為主體的自然保護地等一系列問題，并提出了建立以國家公園為主體的自然保護地體系的整體設計方案。具體做法是：從空間上，通過歸并整合、優化調整，解決邊界不清、交叉重疊的問題；從管理上，通過機構改革，解決機構重疊、多頭管理的問題，實現統一管理；從分類上，構建科學合理、簡潔明了的自然保護地分類體系，解決牌子林立、分類不科學的問題。《指導意見》是我國自然保護體制的頂層設計，是指導自然保護地體系建設的綱領性文件，是自然保護地領域一項重大的根本性變革，對于解決自然保護地領域長期存在的問題，構建中國特色自然保護地管理體制，確保占國土面積約1/5的生態空間效能發揮，確保國家生態安全，具有十分重要的指導作用。
一、深刻認識建立以國家公園為主體的自然保護地體系的重要意義
建立以國家公園為主體的自然保護地體系，具有十分重要的意義。
（一）貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想的具體體現。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是化解人民日益增長的優美生態環境需要與優質生態產品供給不平衡不充分之間突出矛盾的系統性變革，是我國生態文明體系的重要制度設計，有利于對國家生態重要區域典型自然生態空間的系統保護，夯實國土生態安全的基石；有利于加大生物多樣性和地質地貌多樣性的全面保護，世代傳承珍貴自然遺產；有利于推動山水林田湖草生命共同體的完整保護，可持續提供生態產品和生態服務，在我國自然保護史上產生深遠的影響，具有劃時代的重要意義。
（二）貫徹落實習近平生態文明思想的具體實踐。以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明制度建設，將建立以國家公園為主體的自然保護地體系列為全面深化改革的一項重點任務。建立國家公園體制，完善自然保護地體系，對于維護國土生態安全，持續不斷地提供生態服務功能，推進自然資源科學保護和合理利用，促進人與自然和諧共生，推動美麗中國建設，具有極其重要的意義。習近平總書記明確指出：“要著力建設國家公園，保護自然生態系統的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產。可以在大熊貓、東北虎的主要棲息地整合設立國家公園，把最應該保護的地方保護起來，解決好跨地區、跨部門的體制性問題。”總書記的重要講話為國家公園及自然保護地建設指明了方向，幾年來的體制試點表明，以習近平生態文明思想為指導，加快推進國家公園體制建設，具有極端重要性和緊迫性。
（三）著力構建生態文明制度的先行先試。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是推進美麗中國建設的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務。以國家公園體制改革為抓手，推動自然保護地體制改革，構建統一規范高效的自然保護地體系，可作為生態文明制度建設的先行先試領域，易于推動制度配套落地并形成實效，與生態文明制度之間存在著互為基礎、相輔相成的關系。建立國家公園體制是手段，完善國家公園為主體的自然保護地體系是方法和路徑，構建生態文明體制，保持一個健康穩定的自然生態系統和維護生物多樣性，建成美麗中國是目標。最終目的是保護中華民族賴以生存的生態環境，為當代人提供優質生態產品，為子孫留下自然遺產，為中華民族永續發展提供綠色生態屏障。
（四）推動建立中國特色自然保護地管理體制的基本路徑。我國自然保護區建設成就舉世公認，但長期積累的問題也不容忽視。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是彌補我國自然生態保護短板的重要行動，是推動我國生態文明建設的重大舉措。整合建立國家公園，就是要實現重要的物種和重要的自然生態資源“國家所有、全民共享、世代傳承”，推動國家生態環境治理體系和治理能力現代化。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，將帶動我國自然生態保護事業進入全新時代，具有里程碑式的重要意義。
（五）彰顯中國負責任大國形象的重要載體。人類只有一個地球，習近平總書記指出：“建設綠色家園是人類的共同夢想”。良好的生態是人類永續發展的必要條件和重要基礎，美麗的綠色是人類共同向往的價值訴求和美好愿景。綠色夢想不只是中國的，也是全球的。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，深度參與全球治理，積極應對氣候變化等全球性生態挑戰，為維護全球生態安全作出應有貢獻，這既是著眼實現我國自身可持續發展的客觀需要，也是我國為建設人類命運共同體、維護全球生態安全所展現的大國擔當作出的積極貢獻。
二、正確把握《指導意見》的導向和現實需求
（一）堅持經驗導向，在繼承中發展。我國60多年自然保護地建設成績巨大，留下了珍貴的自然遺產，積累了寶貴的建設和管理經驗。自從1956年建立第一個自然保護區——廣東鼎湖山自然保護區，經過60余年的努力，我國目前已建立自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、海洋公園、水產種質資源保護區等各級各類自然保護地達11800個，還有近5萬個自然保護小區，大約覆蓋了我國陸域面積的18%、領海的4.6%。其中，陸域自然保護區面積就達到147萬平方公里，約占陸地面積的15%，它保護了我國陸地90%的陸地自然生態系統類型和野生動植物種群。數量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，初步形成了以自然保護區為主體、各類自然公園為補充的自然保護地體系格局，使我國重要的自然生態系統和獨特的自然遺產得以保存，在保存自然本底、保護生物多樣性、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了巨大作用；同時，形成了獨具特色的自然保護地類型，構建了完整的管理體系和優秀的人才隊伍。這些保護的成果、培養的人才、積累的經驗，都為進一步完善自然保護地體系打下了堅實的基礎，必須繼承、發揚和光大。
（二）以問題為導向，提出解決方案。我國的自然保護地大多由部門主導、地方自下而上申報而建立，其產生過程中沒有經過系統的整體規劃，囿于地方分割、部門分治的現實，頂層設計不完善、空間布局不合理、分類體系不科學、管理體制不順暢、法律法規不健全、產權責任不清晰等原因，導致我國自然保護地存在定位模糊、多頭設置、交叉重疊、邊界不清、區劃不合理、權責不明、人地沖突嚴重等問題，出現空間分割、生態系統破碎化現象。此外，自然保護地只形成了數量上的集合，完整性和聯通性不夠，尚未形成整體高效、有機聯系的自然保護地體系，管理的有效性降低，影響了保護效能的發揮，自然保護地提供優質生態產品和支撐經濟社會可持續發展的基礎還很脆弱。解決這些“沉疴頑疾”，迫切需要進行大刀闊斧地改革，通過梳理我國自然保護地建設管理存在的突出問題，進行深入分析，提出解決方案。
（三）堅持目標導向，立足千年大計。自然保護地至關重要，它是幾乎所有國家和國際保護戰略的基礎。設立自然保護地是為了維持自然生態系統的正常運作，為物種生存提供庇護所，保存自然基線，并維護正常的生態過程。除了保護優先，自然保護地也有多重目的，包括科學研究、保護荒野地、保存物種和遺傳多樣性、維持環境服務、保持特殊自然和文化特征、提供教育、旅游和娛樂機會、持續利用自然生態系統內的資源、維持文化和傳統特征等。自然保護地體系是實施自然生態系統保護的基礎，在整個國土空間大格局中占據重要的戰略地位，站在國家整體生態安全和經濟社會可持續發展的高度去謀篇布局。建立分類科學、保護有力的自然保護地體系，是保障國土生態安全、給子孫后代留下寶貴自然遺產、確保中華民族永續發展的千年大計。
（四）堅持改革導向，創新體制機制。長期以來，自然保護地管理上交叉重疊、政策標準不一，重復建設、重復檢查、重復執法，甚至出現一些地方和部門“爭權、爭利、推責”的現象。“九龍治水、七虎鎮山”，其結果是，各類自然保護類型長期分屬不同部門，保護對象、目標和規范體系多樣，形成了“山一塊、水一塊、林一塊、草一塊”的地域分割局面，同一塊保護地“山頭林立、名目繁多”，功能定位不清，尚未形成合理完整的自然保護地空間布局，既存在區域重疊，又出現保護空缺，許多重要生態區域沒有納入自然保護地體系，距離“山水林田湖草生命共同體”整體保護系統修復的目標差距還很大，迫切需要進行改革。因此，全面貫徹習近平生態文明思想，充分體現黨的十八大以來的相關改革精神，就要落實中央生態文明、綠色發展等相關要求，精準和科學地分類并優化完善自然保護地體系，創新體制機制。
（五）堅持中國特色，注重國際接軌。國外已經有一百多年的自然保護地建設歷史，1864年，美國的約瑟米蒂谷被列入受保護的地區，這是世界上第一個現代的自然保護地。此后，各種自然保護地在全球相繼建立起來。迄今為止，根據IUCN世界自然保護地數據庫的統計，全球已經設立了包括自然保護區、國家公園在內的22萬多個自然保護地，其中陸地類型的就超過20萬個，覆蓋了全球陸地面積的12%。許多自然保護先進國家都積累了豐富的經驗，值得借鑒。因此，要對接國際，充分吸收國際社會和主要國家在國家公園及各類自然保護地建設管理方面的先進經驗，盡量少走彎路。同時，在結合中國實際、避免照搬照套的同時，技術上盡量和國際接軌，加強與國際組織的交流合作。
三、準確理解《指導意見》的內容
《指導意見》內容系統全面，為建立以國家公園為主體的自然保護地體系管理體制提供了基本遵循。
（一）明確了指導思想和基本原則。核心是以保護自然、服務人民、永續發展為目標，通過深化改革，重建一個“布局合理、分類科學、定位明確、保護有力、管理有效的具有中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系”，使我國重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到有效保護。同時，提出了“嚴格保護，世代傳承；依法確權，分級管理；生態為民，科學利用；政府主導，多方參與；中國特色，國際接軌”五條建設基本原則。
（二）提出了總體目標和階段目標。到2020年，完成國家公園體制試點，形成統一的管理體制；到2025年，健全國家公園體制，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系；到2035年，自然保護地規模和管理水平達到世界先進水平，建成中國特色自然保護地體系。
（三）明確了自然保護地功能定位。《指導意見》以管理目標與效能為主線提出了國家公園、自然保護區、自然公園三大類的“兩園一區”的自然保護地新分類系統，闡述了各類保護地之間的區別與相互聯系，從管理強度上形成了一個較完善的序列。
（四）闡明了以國家公園為主體的內涵。國家公園不但在規模上，而且在維護國家生態安全的區域位置、重要程度、國家代表性上，都起主體作用。《指導意見》提出通過整合優化完善等途徑，建立起以國家公園為主體的自然保護地體系。通過整合各類自然保護地，解決現有各類保護地交叉重疊問題；通過歸并各類保護地，解決現有各類保護地破碎化、孤島化問題；通過編制自然保護地空間規劃，劃定新的保護地解決保護空缺等問題。
（五）確立了自然保護地統一的分級分類管理體制。《指導意見》提出對各類自然保護地要實行全過程統一管理，統一監測評估、統一執法、統一考核，實行兩級審批、分級管理的體制，明確了管理主體、管理目標和管理內容。
（六）提出了解決歷史遺留問題的措施。針對當前各類保護地管理中存在的突出問題，《指導意見》提出了加快推進范圍或區劃調整、勘界立標、自然資源資產確權登記的意見。
（七）創新自然保護地建設發展機制。《指導意見》指出，要加強自然保護地建設與生態修復，清理整頓歷史遺留問題，創新自然資源使用制度，把保護地該管的地方管住，可以利用的地方科學合理利用。
（八）探索全民共享機制。適度開展自然體驗、生態旅游等活動，《指導意見》明確當地居民可開展的生產生活方式、設施建設和活動區域，推行參與式社區管理，建立志愿者制度，健全社會捐贈制度，建立自然保護地基金，既滿足保護的需要，又調動各方參與保護的積極性。
（九）提出了必要的保障措施。《指導意見》提出在黨的領導下，落實各級黨委政府的主體責任。完善法律體系，增加財政投入，加強機構和隊伍建設、強化科技支撐和國際交流合作，保障以國家公園為主體的自然保護地體系的建立和運行。
四、建立以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系
（一）進行科學分類。各國的自然保護地分類都不一樣，國家林業和草原局組織相關科研單位開展了專題研究，召開了多次研討會，廣泛聽取了學界專家、相關管理部門、基層實踐者、國際組織的意見，借鑒國際經驗，結合中國實際，進行了綜合分析。按照自然生態系統原真性、整體性、系統性及其內在規律，本著科學合理、簡潔明了、方便管理的原則，依據管理目標與效能并借鑒國際經驗重新構建自然保護地分類系統，將自然保護地分為三大類，按生態價值和保護強度高低依次為國家公園、自然保護區、自然公園。
國家公園是指以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域和海域，是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態過程完整，具有全球價值、國家象征，國民認同度高。自然保護區是指保護典型的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡的區域。具有較大面積，確保主要保護對象安全，維持和恢復珍稀瀕危動植物數量及賴以生存的棲息環境。自然公園是指保護重要的自然生態系統、自然遺跡和自然景觀，具有生態、觀賞、文化和科學價值，可持續利用的區域。確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、生物等珍貴自然資源，以及所承載的景觀多樣性、地質地貌多樣性和文化多樣性得到有效保護。包括但不限于風景名勝區、森林公園、地質公園、海洋公園、濕地公園等，這些被公眾廣泛接受、管理相對規范、各具特色的各類自然公園，名稱將予以保留，按自然公園類實行統一建設管理。下一步，需要制定自然保護地分類劃定標準，對現有的自然保護區、風景名勝區等各類自然保護地開展綜合評價，按照保護區域的自然屬性、生態價值和管理目標進行歸類，逐步形成科學合理、簡潔明了的自然保護地分類系統。
（二）突出國家公園的主體地位。在總結國家公園體制試點經驗的基礎上，由國家進行頂層設計，制定國家公園設立標準，編制發展規劃，按程序劃建國家公園。確立國家公園在維護國家生態安全關鍵區域的首要地位，確保國家公園在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區的主導地位和在全國自然保護地體系中的主體地位。國家公園建立以后在相同區域一律不再保留或設立其他自然保護地類型。
（三）整合交叉重疊自然保護地。梳理現有自然保護地，開展自然保護地空間規劃，解決交叉重疊問題，按同級別的保護優先、不同級別的就高的原則，整合優化各類保護地，做到保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變，實現自然保護地一個牌子、一個戶口、一個機構。除了可以加掛世界自然文化遺產地、生物圈保護區、世界地質公園、國際重要濕地等國際性牌子外，其余的牌子不再保留，實現自然保護地體系統一管理機構、統一空間規劃、統一技術標準、統一信息平臺，一張圖、一套數。
（四）建立統一高效管理體制。創新自然保護地管理體制機制，統一管理自然保護地，實施自然保護地統一設置、分級管理、分區管控，把具有國家代表性的重要自然生態系統納入國家公園體系，實行嚴格保護，形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。
五、貫徹落實《指導意見》，加快推進自然保護地管理體制改革
建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，黨的十九大進一步確立了建立以國家公園為主體的自然保護地體系的目標。黨和國家機構改革方案明確了國家林業和草原局加掛國家公園管理局牌子，統一管理國家公園等自然保護地。這次中央深化改革委員會會議審議通過《指導意見》，表明了以習近平同志為核心的黨中央，針對自然保護地領域長期存在的問題，以宏大的氣魄大刀闊斧地推進改革，下猛藥治沉疴頑疾，直面長期想解決而沒有解決的難題，必將辦成過去想辦而沒有辦成的大事，是生態文明體制改革的重大進展。《指導意見》對于構建完善的自然保護地體系，建立中國特色自然保護地管理體制，推動國家生態環境治理體系和治理能力現代化，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。接下來，就需要認真貫徹落實。
（一）落實責任。落實自然保護地建設管理職責，壓實地方各級黨委政府責任，全方位開展貫徹實施。
（二）抓好頂層設計。摸清自然保護地底數，在統一的國土空間規劃指導下，按“多規合一”的思路，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，組織編制全國自然保護地發展規劃，明確國家公園及自然保護地發展目標與空間布局。科學合理劃分“三區三線”，強化規劃權威，改進規劃審批，健全用途管制，監督規劃實施。
（三）全面啟動現有自然保護地的整合優化。制定整合歸并和調整優化的相關標準規范，在空間上解決歷史遺留問題；做好自然保護地勘界立標，結合生態保護紅線劃定工作真正使保護地能夠落地見效；加強自然保護地建設，分類有序解決歷史遺留問題，創新自然資源使用制度，探索全民共享機制，建立監測體系，加強評估考核，嚴格執法監督，完善自然保護地法律法規，加強管理機構和隊伍建設，加強科技支撐和國際交流，實現自然保護地的科學保護與規范管理。
習近平總書記1月23日主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議時指出：“黨的十一屆三中全會是劃時代的，開啟了改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期。黨的十八屆三中全會也是劃時代的，開啟了全面深化改革、系統整體設計推進改革的新時代。”作為整體改革的組成部分，《指導意見》的出臺和貫徹落實，必將推動各類自然保護地科學設置，重構我國的自然保護地管理體制，建立自然生態系統保護的新體制新機制新模式，建立起以國家公園為主體的自然保護地體系，維持健康穩定高效的自然生態系統，為維護國家生態安全和實現經濟社會可持續發展筑牢基石，為中華民族偉大復興奠定生態根基，必將成為惠澤子孫的偉大工程。
